Contributos
(Foto NB)
O Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), criado pela Lei n.º 54/2008, de 4 de Setembro, é uma entidade administrativa independente, que funciona junto do Tribunal de Contas, e desenvolve uma actividade de âmbito nacional no domínio da prevenção da corrupção e infracções conexas.
No âmbito da sua actividade, o CPC aprovou uma Recomendação, em 1 de Julho de 2009,
sobre “Planos de gestão de riscos de corrupção e infracções conexas”, nos termos da qual «Os órgãos máximos das entidades gestoras de dinheiros, valores ou patrimónios públicos, seja qual for a sua natureza, devem, no prazo de 90 dias, elaborar planos de gestão de riscos e infracções conexas.»
Tais planos devem conter, nomeadamente, os seguintes elementos:
a) Identificação, relativamente a cada área ou departamento, dos riscos de corrupção e infracções conexas;
b) Com base na identificação dos riscos, identificação das medidas adoptadas que
previnam a sua ocorrência (por exemplo, mecanismos de controlo interno, segregação
de funções, definição prévia de critérios gerais e abstractos, designadamente na
concessão de benefícios públicos e no recurso a especialistas externos, nomeação de
júris diferenciados para cada concurso, programação de acções de formação
adequada, etc.);
c) Definição e identificação dos vários responsáveis envolvidos na gestão do plano, sob a direcção do órgão dirigente máximo;
d) Elaboração anual de um relatório sobre a execução do plano.
Tal Recomendação surge na sequência da deliberação de 4 de Março de 2009 em que o CPC
deliberou, através da aplicação de um questionário aos Serviços e Organismos da
Administração Central, Regional e Local, directa ou indirecta, incluindo o sector empresarial local, proceder ao levantamento dos riscos de corrupção e infracções conexas nas áreas da contratação pública e da concessão de benefícios públicos.
Tal inquérito, bem como o respectivo Relatório-Síntese, são instrumentos fundamentais para a elaboração de um Plano de gestão de riscos de corrupção e infracções conexas.
A gestão do risco é uma actividade que assume um carácter transversal, constituindo uma das grandes preocupações dos diversos Estados e das organizações de âmbito global, regional e local. Revela-se um requisito essencial ao funcionamento das organizações e dos Estados de Direito Democrático, sendo fundamental nas relações que se estabelecem entre os cidadãos e a Administração, no desenvolvimento das economias e no normal funcionamento das instituições.
Plano-tipo de prevenção dos riscos de gestão, incluindo os de corrupção e infracções conexas 3
Trata-se, assim, de uma actividade que tem por objectivo salvaguardar aspectos
indispensáveis na tomada de decisões, e que estas se revelem conformes com a legislação vigente, com os procedimentos em vigor e com as obrigações contratuais a que as instituições estão vinculadas.
É certo que muitas vezes a legislação vigente não propicia, de forma fácil, a tomada de decisões sem riscos. Com efeito, a legislação a aplicar é muitas vezes burocratizante, complexa, vasta e desarticulada, existindo uma excessiva regulamentação, muitos procedimentos e sub-procedimentos, o que obstaculiza a criatividade, impede uma correcta gestão dos meios materiais e dos recursos humanos e potencia o risco do cometimento de irregularidades.
A gestão do risco é um processo de análise metódica dos riscos inerentes às actividades de prossecução das atribuições e competências das instituições, tendo por objectivo a defesa e protecção de cada interveniente nos diversos processos, salvaguardando-se, assim, o interesse colectivo. É uma actividade que envolve a gestão, stricto sensu, a identificação de riscos imanentes a qualquer actividade, a sua análise metódica, e, por fim, a propositura de medidas que possam obstaculizar eventuais comportamentos desviantes.
O elemento essencial é, pois, a ideia de risco, que podemos definir como a possibilidade eventual de determinado evento poder ocorrer, gerando um resultado irregular. A probabilidade de acontecer uma situação adversa, um problema ou um dano, e o nível da importância que esses acontecimentos têm nos resultados de determinada actividade, determina o grau de risco.
Elemento essencial para a determinação daquela probabilidade é a caracterização dos
serviços, que deve integrar os critérios de avaliação da ocorrência de determinado risco.
A gestão do risco é uma responsabilidade de todos os trabalhadores das instituições, quer dos membros dos órgãos, quer do pessoal com funções dirigentes, quer do mais simples funcionário. É também certo que os riscos podem ser graduados em função da probabilidade da sua ocorrência e da gravidade das suas consequências, devendo estabelecer-se, para cada tipo de risco, a respectiva quantificação.
São vários os factores que levam a que uma actividade tenha um maior um menor risco. No entanto, os mais importantes são inegavelmente:
• A competência da gestão, uma vez que uma menor competência da actividade
gestionária envolve, necessariamente, um maior risco;
• A idoneidade dos gestores e decisores, com um comprometimento ético e um
comportamento rigoroso, que levará a um menor risco;
• A qualidade do sistema de controlo interno e a sua eficácia. Quanto menor a eficácia, maior o risco.
O controlo interno é uma componente essencial da gestão do risco, funcionando como
salvaguarda da rectidão da tomada de decisões, uma vez que previne e detecta situações.
Plano-tipo de prevenção dos riscos de gestão, incluindo os de corrupção e infracções conexas anormais.
Os serviços públicos são estruturas em que também se verificam riscos de gestão,
de todo o tipo, e particularmente riscos de corrupção e infracções conexas. Como sabemos, a corrupção constitui-se como um obstáculo fundamental ao normal funcionamento das instituições.
A acepção mais corrente da palavra corrupção reporta-se à apropriação ilegítima da coisa pública, entendendo-se como o uso ilegal dos poderes da Administração Pública ou de organismos equiparados, com o objectivo de serem obtidas vantagens.
A corrupção pode apresentar-se nas mais diversas formas, desde a pequena corrupção até à grande corrupção nos mais altos níveis do Estado e das Organizações Internacionais. Ao nível das suas consequências – sempre extremamente negativas -, produzem efeitos essencialmente na qualidade da democracia e do desenvolvimento económico e social.
No que respeita à Administração Pública em geral e muito particularmente à Administração Autárquica, uma das tendências mais fortes da vida das últimas décadas é, sem dúvida, a “abertura” desta à participação dos cidadãos, o que passa, designadamente, pela necessidade de garantir de forma efectiva o direito à informação dos administrados.
Com efeito, exige-se hoje não só que a Administração procure a realização dos interesses públicos, tomando as decisões mais adequadas e eficientes para a realização harmónica dos interesses envolvidos, mas que o faça de forma clara, transparente, para que tais decisões possam ser sindicáveis pelos cidadãos.
A Constituição da República Portuguesa garante, no artigo 268.º, o direito que assiste a todos os cidadãos de “serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” e ainda “o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.”
A regra é, pois, a liberdade de acesso aos arquivos administrativos, sendo os registos um património de todos que, por isso mesmo, devem estar abertos à comunidade. A matéria do acesso aos documentos administrativos e à informação é, de facto, um desígnio de cidadania e simultaneamente um instrumento de modernização dos serviços públicos.
Sempre que se discutem os principais problemas da Administração Pública contemporânea, a transparência na tomada das decisões é um dos assuntos de maior destaque e relevância.
O escrutínio eleitoral é obviamente indispensável, deve mesmo ser espelho da nossa vivência democrática, mas importa também que, permanentemente, os cidadãos se interessem pela vida pública, acompanhem e colaborem com a Administração Pública nas suas iniciativas, participem nas instâncias próprias, expressem os seus objectivos, intervenham na tomada das grandes opções políticas que irão, afinal, influenciar o seu destino colectivo e acedam, de forma livre, aos arquivos administrativos.
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A disponibilização da informação e o princípio do arquivo aberto constituem-se, assim, como uma das formas mais fundamentais de controlo da administração por parte dos administrados, uma vez que por tal via existe a possibilidade de todas as medidas serem analisadas e sindicadas.
Tendo em atenção as considerações antecedentes, a CÂMARA MUNICIPAL DE ----------,
consciente de que a corrupção e os riscos conexos são um sério obstáculo ao normal
funcionamento das instituições,
• Revelando-se como uma ameaça à democracia;
• Prejudicando a seriedade das relações entre a Administração Pública e os cidadãos;
• Obstando ao desejável desenvolvimento das economias e ao normal funcionamento
dos mercados.
Apresenta o seu PLANO DE PREVENÇÃO DE RISCOS DE GESTÃO,
INCLUINDO OS DE CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES CONEXAS, de acordo com
a seguinte estrutura:
I. Compromisso ético.
II. Organograma e Identificação dos
responsáveis.
III. Identificação das áreas e actividades, dos
riscos de corrupção e infracções conexas,
da qualificação da frequência dos riscos,
das medidas e dos responsáveis.
IV. Controlo e monitorização do Plano.
NOTA: o Plano de gestão de riscos aplica-se, de forma genérica, aos membros dos órgãos municipais, ao pessoal dirigente e a todos os trabalhadores e colaboradores do Município.
Sublinha-se ainda que a responsabilidade pela implementação, execução e avaliação do
Plano é uma responsabilidade do órgão executivo e do presidente da câmara municipal, bem como de todo o pessoal com funções dirigentes.
O Plano inicia-se com a elaboração de um Compromisso Ético transversal aos vários
intervenientes nos procedimentos – membros dos órgãos, dirigentes e trabalhadores -,
estabelecendo-se um conjunto de princípios fundamentais de relacionamento.
Depois, estabelece-se um organograma, no qual se identificam as várias unidades orgânicas dos municípios, os cargos dirigentes e os responsáveis pelos vários níveis de decisão, que a Câmara Municipal adequará às suas especificidades.
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Em terceiro lugar:
a) Procede-se à elaboração de um quadro contendo informação relativamente aos
seguintes itens:
• Identificação das unidades ou sub-unidades;
• Identificação da missão e principais actividades;
• Identificação de potenciais riscos;
• Qualificação da frequência dos riscos;
• Medidas;
• Responsáveis.
b) Tal quadro deve identificar as áreas que sejam susceptíveis de geração de riscos.
Trata-se da definição de riscos em abstracto, isto é, que podem ou não ocorrer em
qualquer organização, e por isso devem ser equacionados. Ora, a sua previsão
conceptual não significa, como consequência, que os mesmos se verifiquem na
prática. (cada Câmara Municipal preencherá o quadro tendo em atenção a sua própria
realidade)
c) Para isso, é essencial que em tal quadro se proceda à qualificação do risco, tendo por base a sua frequência: propõe-se a seguinte classificação:
• Muito frequente;
• Frequente;
• Pouco frequente;
• Inexistente.
d) A adopção de medidas deverá acontecer tendo em conta a frequência do risco.
Assim, por exemplo, quando determinado risco é Muito Frequente ou Frequente,
deverão ser adoptadas medidas que possam reduzir ou eliminar esse risco.
(preenchemos mais à frente, a título meramente exemplificativo, um modelo. Em
anexo, temos também uma listagem das áreas, dos riscos e das medidas que em
abstracto podem ser consideradas como mais susceptíveis de geração de riscos, e que
servirão para uma ponderação da Câmara Municipal aquando da elaboração do Plano)
Em quarto lugar, estabelece-se uma metodologia para o controlo e monitorização do Plano, de acordo com os seguintes itens:
• Identificação em cada unidade orgânica dos responsáveis pela implementação do
plano e respectivas tarefas;
• Elaboração de um Relatório Anual de execução do Plano.
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FONTES
Os exemplos de riscos bem como as respectivas medidas têm por referência vários
documentos e estão equacionados em diversas publicações:
“Contabilidade de Custos para as Autarquias Locais”. Modelo para o Sector Público
Administrativo (2ªedição), 2005. José Rui Almeida , Editora Vida Económica ;
“A Nova Lei das Finanças Locais, manual para financeiros e não financeiros”, 2007.
Joaquim Alexandre, Editora Dislivro;
“Guia Prático de Implementação de um Sistema de Controlo Interno/Administração
Pública”,2004. Célia Mateus , Editora NPF, Pesquisa e Formação Publicações;
“Direito do Urbanismo e Autarquias Locais”, 2005. CEDOUA-FDUC-IGAT, Editora
Almedina;
“Contratação Pública Autárquica”, 2006. CEDOUA-FDUC-IGAT, Editora Almedina;
“Iniciativas – Modelo Relativas à Ética Pública ao Nível Local”, 2004. Trabalho
preparado pelo Comité Director sobre a Democracia Local e Regional (CDLR) adoptado
na conferência internacional sobre “A ética no sectorpúblico” Noordwijkerhout, 31 de
Março a 1 de Abril de 2004) na versão traduzida pela Direcção Geral das Autarquias
Locais ;
“United Nations Convention Against Corruption”, ratificada pelo Estado Português,
através do Decreto nº 97/2007 do Presidente da República;
“Technical Guide to the United Nations Convention Against Corruption”, UNOCD
(United Nations Office on Drugs and Crime) Nova Iorque, 2009;
“Model of Conduct for Public Officials”, Conselho da Europa , Maio de 2000;
“Deliberação sobre Avaliação de riscos de corrupção e infracções conexas” e
“Questionário sobre a avaliação da Gestão de Riscos”, Março de 2009. Conselho de
Prevenção da Corrupção, Tribunal de Contas;
“Deliberação relativa aos Contratos Públicos e Decreto-Lei nº34/2009 de 6 de
Fevereiro”, Maio de 2009. Conselho de Prevenção da Corrupção, Tribunal de Contas;
“Relatório Síntese do Questionário sobre a avaliação da gestão de riscos de
corrupção e infracções conexas” Julho de 2009. Conselho de prevenção da Corrupção;
“Recomendação do Conselho de prevenção da Corrupção sobre os Planos de gestão
de riscos de corrupção e infracções conexas”, Julho de 2009. Conselho de Prevenção
da Corrupção, Tribunal de Contas;
Carta Ética da Administração Pública.
Plano-tipo de prevenção dos riscos de gestão, incluindo os de corrupção e infracções conexas.
Ver documento na sua versão integral em www.anmp.pt
